O governo do estado de São Paulo encaminhou para a Assembleia Legislativa o Projeto de Lei n° 659/2017, que dispõe sobre a reorganização societária da Sabesp (Companhia de Saneamento Básico de São Paulo).

Enviado em 3 de agosto de 2017, o projeto prevê autorização para o governo do estado constituir, nos termos da Lei n° 6.404/1976 (Lei das S.A.) e da Lei n° 13.303/2016 (Lei das Estatais), uma sociedade por ações (controladora) com o propósito de reunir ativos de saneamento básico e outros cuja exploração guarde relação com seu objeto precípuo, a saber:

  • exercer o controle acionário da Sabesp, na forma do art. 116 da Lei das S.A.;
  • deter a titularidade, administrar e explorar ativos de qualquer natureza, visando precipuamente à universalização e à eficiência dos serviços de saneamento básico no estado de São Paulo;
  • estruturar e implementar operações de captação de recursos para o fortalecimento da capacidade de execução de estratégias e ações;
  • auxiliar, por qualquer forma juridicamente cabível, o estado de São Paulo e outros entes da federação, na implementação de políticas públicas;
  • explorar outras oportunidades de negócios, dentro e fora do estado de São Paulo, com apoio da Sabesp;
  • utilizar arranjos contratuais e societários juridicamente cabíveis para consecução do seu objeto social, incluindo a criação de subsidiárias integrais, a formação de consórcios e a participação no capital de outras empresas públicas ou privadas.


Caso aprovado, o PL n° 659/2017 permitirá ao governo do estado praticar dois atos administrativos cuja validade está, em princípio, subordinada à prévia disciplina por lei específica.


O primeiro desses atos administrativos consiste na transferência da propriedade das ações emitidas pela Sabesp. Basicamente, o governo do estado fica autorizado a integralizar sua participação no capital da sociedade controladora mediante a transferência das ações (emitidas pela Sabesp) de que é titular, observados os procedimentos específicos previstos na Lei das S.A. A aprovação da aquisição do controle acionário da Sabesp pela sociedade controladora tem como requisito, porém, a celebração de contrato de gestão, em conformidade com o art. 37, § 8o, da Constituição da República.


Pelo contrato de gestão, a sociedade controladora, a Sabesp e o governo do estado, representado pela Secretaria da Fazenda, em conjunto com a Secretaria de Saneamento e Recursos Hídricos, assumirão reciprocamente obrigações fundamentais que asseguram às companhias controladas uma atuação eficiente, pautada pelos preceitos de governança corporativa e que privilegia controles finalísticos, e não meramente burocráticos. Adicionalmente, permite-se às sociedades controladas um maior grau de autonomia gerencial em contrapartida ao estabelecimento de metas de desempenho e critérios de avaliação e controle.


Já o segundo daqueles atos administrativos, de maior complexidade regulatória, refere-se à alienação ou oneração, por qualquer forma juridicamente cabível, das ações da sociedade controladora, ou dos respectivos direitos de subscrição, assim como à promoção de sua reorganização societária ou empresarial mediante operações de cisão, fusão ou incorporação, envolvendo outras empresas estatais ou privadas. Tais operações subordinam-se à exigência de que o governo do estado mantenha a titularidade da maioria das ações ordinárias emitidas pela sociedade controladora.


Pelo direito projetado, portanto, podem participar da sociedade controladora outros acionistas, inclusive empresas privadas e empresas estatais de outra esfera de governo, em posição minoritária. Considerando tais exigências, o estatuto social deverá observar as condições e a estrutura societária dispostas no artigo 13 da Lei das Estatais.


O processo de admissão de acionistas no capital da sociedade controladora, segundo o artigo 5°, §1°, do PL n° 659/2017, poderá ocorrer por qualquer modalidade juridicamente pertinente, inclusive mediante subscrição de aumento de capital, conversão de dívida, aquisição de ações ou direitos de subscrição de titularidade do governo do estado. Além disso, ele será precedido de avaliação econômica que considere as peculiaridades do arranjo contratual e societário, principalmente no tocante às restrições de liquidez. A seleção dos acionistas levará em consideração características pessoais dos potenciais acionistas minoritários, especialmente aquelas decorrentes do seu potencial econômico, de sua reputação empresarial e de sua capacidade de gestão ou conhecimento do setor de saneamento básico.


Questão que se levantará respeita à prévia realização de licitação entre esses potenciais acionistas minoritários da sociedade controladora. Sobre o tema, o art. 28, §§ 3° e 4°, da Lei das Estatais determina que o procedimento licitatório não seja aplicado às empresas estatais (i) quando desenvolverem atividades de comercialização, prestação ou execução de forma direta de produtos ou obras especificamente relacionadas com seus respetivos objetos sociais e (ii) quando a escolha do parceiro esteja associada a suas características peculiares, vinculadas às oportunidades de negócio (formação, aquisição, alienação de participações e extinção de parcerias e outras formas associativas, societárias ou contratuais e as operações realizadas no âmbito do mercado de capitais, respeitada a regulação pelo respectivo órgão competente) definidas e específicas, justificada a inviabilidade de procedimento competitivo. Em princípio, portanto, as empresas privadas e as estatais de outras esferas de governo, demonstradas e justificadas as hipóteses acima, poderiam celebrar diretamente – isto é, independentemente de procedimento licitatório – os negócios jurídicos que tiverem por objeto a sua inclusão no quadro societário da sociedade controladora.


Tal inclusão tenderá a se vincular ao fornecimento de capital, à incorporação de valores aos negócios da sociedade controladora e da própria Sabesp, bem como ao cumprimento de outras condições para admissão societária, que serão aprovadas pelo Conselho Diretor do Programa Estadual de Desestatização, instituído pela Lei Estadual n° 9.361/1996. Serão aplicadas, no que couber, as normas procedimentais ali previstas.


Para fortalecer a governança corporativa, a participação de acionistas privados, nos termos do artigo 2°, §4°, do PL n° 659/2017, poderá envolver a atribuição de direitos especiais de natureza econômica ou deliberativa, mediante disposições estatutárias ou celebração de acordo pelos acionistas no âmbito da sociedade controladora ou da Sabesp. Tais instrumentos societários não poderão restringir a capacidade do acionista controlador de orientar a sociedade controladora na consecução dos interesses que justificaram sua criação.


Em síntese, o PL n° 659/2017 pode ser compreendido como uma alternativa aos processos de desestatização que se vêm ensaiando em nível federal – sobretudo no Programa de Parcerias de Investimentos (PPI) – invariavelmente calcados nos modelos ora da privatização em sentido estrito (alienação do controle acionário), ora dos contratos administrativos de longo prazo (concessões, subconcessões e parcerias público-privadas). O esforço conjunto do governo do estado e da Sabesp na busca pela universalização, eficiência e ampliação da qualidade dos serviços tem a chance de ser agora testado por uma estrutura societária que posiciona o acionista minoritário a uma distância maior da geração do fluxo de caixa, em nível de holding estatal, o que representaria verdadeira novidade no setor de saneamento básico.