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II - Breve Histórico do Setor de Energia Brasileiro

A necessidade de atrair investimentos privados para o setor elétrico tornou-se evidente na década de 80 com a crise do modelo baseado no Estado-Empresário. A busca da solu-

ção se iniciou na década que se seguiu, com reformas consti-tucionais que trouxeram uma mudança no papel do Estado na economia, permitindo a participação da iniciativa privada em setores anteriormente dominados pelo Estado. Neste cená-rio foram publicadas as Leis 8.987 e 9.074 disciplinando as concessões de serviço público pelo Estado ao particular e dando início a uma nova fase na economia brasileira.

Em 1993 iniciou-se a discussão do Projeto “Re-Seb”, que visava à reestruturação do setor elétrico brasileiro e tinha por principais objetivos, dentre outros, assegurar a oferta de energia, estimular o investimento no setor, reduzir os riscos para os investidores, maximizar a competição e fortalecer o órgão regulador.

O Projeto Re-Seb culminou com a publicação da Lei 9.648, em maio de 1998, que modificou dispositivos de diver-sas leis setoriais esparsas e propiciou o início da desverticali-zação das atividades de geração, transmissão, distribuição e comercialização, a criação de um setor competitivo com um mercado de curto prazo regulado pelos próprios agentes do setor (“MAE”) e a instituição de um operador de sistema independente de modo a assegurar o livre e indiscriminado

A busca por formas alternativas de produção de energia elétrica, que não as fontes hidrelétricas, também já era uma preocupação, tendo em vista a alta dependência das condições hidrológicas. Discutia-se o papel das usinas termelétricas movidas a gás natural em complementação à matriz energética e, em fevereiro de 2000, o Ministério de Minas e Energia (“MME”) deu início ao Programa Prioritário de Termeletricidade (“PPT”), garantindo aos produtores independentes de energia incentivos para se aventurarem a produzir energia por meio da queima de gás natural, tais como o suprimento de gás pela Petrobras pelo prazo de vinte anos, garantia de repasse do custo da energia para a tarifa cobrada dos consumidores finais por meio de um mecanismo chamado de Valor Normativo e o acesso a financiamento concedido pelo BNDES.

O PPT atraiu inicialmente vários agentes, mas diversos gargalos acabaram por inviabilizar parte dos projetos inicial-mente selecionados. Incluem-se nestes gargalos a questão ambiental; a falta de compradores dessa energia mais cara por um período razoável a possibilitar o repagamento do financiamento e o retorno do investimento; o problema da variação cambial decorrente do preço do gás e do financia-mento serem predominantemente em dólares enquanto a receita da usina é em Reais e a instabilidade regulatória, com mudanças das regras durante a partida, tendo como exemplo clássico a diminuição do valor de repasse (o Valor Normativo) ao consumidor final da energia comprada das térmicas. De fato, foram implementadas somente as térmi-cas que tinham contratos de compra e venda de energia celebrados com distribuidoras com participação acionária nas próprias térmicas (o chamado self-dealing) ou aquelas que contaram com o apoio da Petrobras.

Apesar do visível insucesso no cumprimento das metas originais do programa, os órgãos de planejamento do setor continuavam a contar com todos os megawatts extras inicialmente projetados pelos candidatos ao PPT, projeção essa que nunca se concretizou. Este fato é tido como uma das causas da crise do setor elétrico que culminou com o racionamento de energia em 2001. Certamente não foi o único. A reestruturação do setor nunca chegou a ser totalmente implementada, tendo a maior parte da geração de energia permanecido nas mãos do Estado, apesar da privatização de grande parte da distribuição. As incertezas regulatórias continuavam a afugentar investidores de peso.

A situação das distribuidoras que já não era boa, deteriorou-se radicalmente com o racionamento de energia elétrica em 2001. O Governo intercedeu e, após o raciona-mento, foi firmado o acordo geral do setor possibilitando que as geradoras e distribuidoras fossem ressarcidas por meio de encargos cobrados do consumidor final. Foi criada a Comercializadora Brasileira de Energia Elétrica (“CBEE”), uma empresa pública que contratou térmicas emergenciais visando a garantir o sistema em caso de novo racionamento.

Essas usinas foram particularmente importantes na recente crise que tomou conta da região do nordeste. Paralelamente, durante a crise de energia, por meio da então criada Câmara de Gestão da Crise de Energia Elétrica, continuava a discussão sobre possíveis fontes alternativas de energia, lançando-se em julho de 2001 o Programa Emergen-cial de Energia Eólica, o PROEÓLICA. Este foi substituído pelo PROINFA, Programa de Incentivo às Fontes Alterna-tivas atualmente em vigor, quando da publicação da Lei 10.438. O PROINFA busca aumentar a participação da ener-gia concebida com base em fontes eólicas, pequenas centrais hidrelétricas (com produção de até 30 MW) e biomassa. É uma energia cujo preço elevado é justificado pelos benefícios ambientais e urgência na diversificação da matriz. Felizmente, apesar de ainda carecer de algumas definições, o PROINFA tende a ser bem disputado pelos investidores que atualmente se preparam para a chamada pública a ser promovida pelapela Eletrobrás para a contratação de 3.300 MW.

Outro efeito da crise do setor em 2001 foi a criação do

Comitê de Revitalização do Modelo do Setor Elétrico. Sem rupturas drásticas, o Comitê tinha por objetivo fazer um estudo sério do setor para identificar as causas que levaram

à crise e sanar seus efeitos mais imediatos como, por exem-plo, a crise das distribuidoras. O Comitê de Revitalização chegou a apresentar diversas propostas, dentre elas a rees-truturação do MAE, que passou a sofrer intervenção da ANEEL, o aperfeiçoamento institucional do MME e do ONS, que durante a crise acusaram um ao outro sem assu-mir responsabilidades, e as regras para garantir a expansão da oferta, dentre outras. O último relatório de progresso das ações do Comitê de Revitalização foi divulgado em novembro de 2002 e trazia grandes progressos.

III - O Novo Modelo do Setor Elétrico

Quando da mudança de Governo passou-se a defender a ruptura com o modelo anterior, já em processo de “revitalização” em vista dos reconhecidos problemas. Em realidade, a recém publicada Lei, apesar de contrapor-se oficialmente ao modelo anterior, bem poderia ter sido chamada de “reestruturação” ou mesmo “revitalização” das regras. O primeiro efeito do chamado “Novo Modelo do Setor Elétrico” foi trazer à tona o conhecido risco regula-tório, gerando um ambiente de incertezas pela noção de que a qualquer momento um novo governo, ou mesmo o atual, pode mudar por completo as regras do jogo, ainda que o discurso oficial defenda o respeito aos contratos vigentes conforme exige a nossa Constituição Federal.

De fato, poderia ter sido dado outro nome à mudança das regras, pois o que se apresenta em realidade, embora rompendo a evolução natural do modelo anterior, são alterações pontuais ao marco regulatório, buscando-se exata-mente reduzir o risco e incentivar o investimento.

A Necessidade de Regulamentação

A Lei nº 10.848 contém em seu bojo as bases do “Novo Modelo do Setor” carecendo indubitavelmente de regula-mentação para que se possa ter um novo marco regulatório definido e traçar o seu perfil. Apesar da polêmica residente no fato de o Legislativo ter dado uma carta em branco ao Poder

Executivo para regulamentar as principais questões da Lei por meio de decreto, o que dificulta o controle do Congresso, os agentes do setor estão esperançosos de que se permita maior discussão do Modelo do Setor Elétrico nesta fase de regulamentação que sucederá.

Maior Ingerência do Estado

Em bases gerais, pode-se verificar a maior participação do Estado no setor elétrico em comparação com o modelo ante-riormente vigente, que visava à livre competição baseado em regras de mercado, e confiava a operacionalização do setor a entidades independentes, compostas e geridas pelos próprios agentes do mercado.

A maior ingerência do Estado é visível na criação de um ambiente de compra e venda de energia totalmente regulado o chamado “pool”, na participação de membros indicados pelo Governo Federal em entidades previamente indepen-dentes, como é o caso do ONS, e na concentração de atri-buições nas mãos do Poder Concedente com nítida redução do papel da ANEEL.

O documento “Modelo Institucional do Setor Elétrico” divulgado pelo MME (“Proposta do MME”) trata o MME como Poder Concedente, apesar de não constar na Lei a necessária delegação ao MME de competências de titula-ridade do Poder Concedente - a União Federal - cuja repre-sentação caberia, em princípio, ao chefe do Poder Executivo. O MME, mediante delegação de competência, passaria a celebrar os contratos de concessão de serviços públicos

(transmissão e distribuição), de concessão de uso de bem público (geração hidrelétrica acima de 30 MW) e a expedir atos autorizativos (geração térmica e a partir de fontes al-ternativas). Esvazia-se a função originária da ANEEL, que agora passa a ser simplesmente o órgão gestor e fiscalizador de tais contratos. O MME também passaria a ser respon-sável por elaborar o plano de outorgas, definir as diretrizes para os procedimentos licitatórios e promover as licitações destinadas à contratação de concessões de serviços públi-cos e de uso de bem público, delegando a operacionalização dos referidos procedimentos licitatórios à ANEEL.

A participação do Estado também como agente empre-endedor será mantida no Novo Modelo do Setor, uma vez que foram excluídas do Programa Nacional de Desestatização a Eletrobrás e suas controladas: Furnas, CHESF, Ele-tronorte, Eletrosul e CGTEE. Considerando-se que o que faltou para o modelo anterior de mercado decolar foi a priva-tização das estatais, caminha-se agora em sentido oposto.

? Criação de um Ambiente de Contratação Regulado

Notadamente, a principal alteração trazida pela nova Lei é a criação de um ambiente de contratação regulado no qual será vendida a totalidade da energia destinada ao consumidor cativo. O ambiente regulado será comple-mentado por um ambiente de contratação livre, por inter-médio do qual serão supridos os consumidores que optem pela condição de livres conforme facultado pela legislação.

As distribuidoras de energia elétrica que inicialmente esta-vam livres para contratar sua energia, apesar de reguladas na outra ponta - de venda ao consumidor final - agora somente poderão comprar a energia disponibilizada em am-biente regulado (ou seja, por meio do pool), compra esta obrigatoriamente precedida de licitação.

Note-se que, desde 1º de janeiro de 2003, a contratação de energia pelas distribuidoras somente poderia ser feita por meio de licitação ou leilões públicos, excetuados o self-dealing contratos entre partes relacionadas e contratos nos sistemas isolados. A Lei recém publicada acaba com a possibilidade de contratação entre partes relacionadas. Espera-se que o Novo Modelo de fato possibilite a expansão do parque gerador e por conseguinte não seja mais neces-sária a contratação entre partes relacionadas para garantirem-se contratos de longo prazo com as devidas garantias aos financiadores da expansão do sistema.

As características e o funcionamento do mercado regu-lado e do livre, os limites de repasse pelas distribuidoras do custo de aquisição de energia aos consumidores finais e o procedimento de licitação, todas estas questões essenciais para os investidores, serão objeto de futura regulamentação por meio de decreto. Não é possível que os investidores façam uma análise do Novo Modelo do Setor Elétrico sem essas definições. Poder-se-ia levar em conta a Proposta do MME, mas não se pode garantir que a regulamentação obe-decerá fielmente ao referido documento, mesmo porque a própria cartilha ainda contém algumas lacunas essenciais.

Também será estabelecida futuramente pela ANEEL uma Convenção de Comercialização que disporá sobre obri-gações e direitos dos agentes, garantias financeiras, penalida-des, além das regras e procedimentos de comercialização. O Conselho Nacional de Política Energética é o órgão encarre-gado de propor os critérios gerais de garantia de suprimento de energia.

A formalização da contratação regulada se dará por meio dos Contratos de Comercialização de Energia no Ambiente Regulado - CEARs, celebrados entre cada geradora e todas as distribuidoras. Não resta dúvida de que aumentarão os custos gerenciais da transação. Cada geradora contratada por meio de licitação terá no mínimo 64 contratos com as distribuidoras para administrar.

Vale citar uma situação similar no setor de energia que vem sendo bem sucedida. Trata-se de transmissão de energia, área na qual os investidores são remunerados com base no conceito da receita anual permitida. Os contratos de uso do sistema de transmissão, dos quais advém a receita anual permitida das concessionárias, são firmados entre o ONS, na qualidade de representante das transmissoras, e os usuários do serviço de transmissão. Por razões tributárias erelativas à garantia aos financiadores das transmissoras, o ONS faz toda a contabilização e sistematização dos pagamentos, mas as faturas são emitidas diretamente por todas as transmissoras a cada um dos usuários da rede de transmissão, que pagam a cada mês tantas faturas quantas são as transmissoras.

Apesar da complicação administrativa, o esquema tem funcionado com êxito, sendo bem visto pelos agentes, principalmente porque dilui o risco de inadimplência entre todos os usuários do serviço. Este pode ser um argumento favorável em prol do Novo Modelo do Setor: a maior atratividade aos investidores em expansão da geração, tendo em vista a diluição do risco de inadimplência entre todas as distribuidoras.

As distribuidoras deverão garantir a totalidade de sua demanda por meio da contratação regulada. No modelo anteriormente vigente, as distribuidoras poderiam contra-tar até 5% de sua demanda total no mercado de curto prazo do MAE. A questão da responsabilidade da distribuidora pela previsão de sua demanda, outro pilar do Novo Modelo, também será objeto da regulamentação que está por vir. De qualquer forma, de acordo com a Proposta do MME, as distribuidoras arcarão com o risco relacionado às incertezas de previsão de demanda.

A mesma Proposta do MME prevê que a regulamen-tação irá dispor que as distribuidoras poderão contratar energia por longo prazo (15 a 30 anos) com 5 anos de antece-dência do início do fornecimento e, posteriormente, corrigir eventuais erros de projeção com 3 anos de antecedência do fornecimento (correção limitada a 3% da demanda). Ajus-tes poderão ser feitos a partir de dois anos de antecedência do fornecimento. A contratação com 5 anos de antece-dência é incentivada, prevendo-se repasse integral do seu custo à tarifa. Nos outros casos pode haver perdas, o que poderá gerar discussões jurídicas acerca do princípio do equilíbrio econômico-financeiro previsto na legislação. Os critérios atualmente problemáticos de revisão e reajuste da tarifa cobrada do consumidor final serão mantidos.

Licitação da Energia Nova

Estão previstas licitações em separado para empreen-dimentos de geração existentes e novos (energia “velha” e energia “nova”, respectivamente). Medida extremamente necessária para viabilizar novos empreendimentos que jamais poderiam competir com plantas já amortizadas com preços bem menores, como é o caso de Furnas. Não obstante, a Lei define como novos empreendimentos aqueles que até o início do processo licitatório para a expansão em curso não sejam detentores de outorga de concessão, per-missão ou autorização (que excluiria a maioria das terme-létricas) ou que sejam parte de empreendimento existente que venha a ser objeto de ampliação, restrito ao acréscimo de capacidade (o problema seria a capacidade já instalada).

Na redação final da Lei, após discussão no Senado, foi incluída exceção possibilitando a participação de empreen-dimentos existentes nos leilões de energia nova, anterior-mente restritos aos novos empreedimentos, desde que tais empreendimentos, cumulativamente, tenham obtido ou-torga de concessão ou autorização até a data de publicação da Lei, tenham iniciado a operação comercial a partir de 1º de janeiro de 2000 e cuja energia não tenha sido contratada até a data de publicação da Lei, excluídos os empreen-dimentos de importação de energia elétrica.

Novos Agentes Setoriais

Foi criada a Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (“CCEE”) que sucederá ao MAE, incorporando as funções de contabilização e liquidação das diferenças entre as quantias contratadas e aquelas efetivamente produzidas ou consumidas pelos agentes. Além disso, a CCEE assumirá o papel de administradora dos contratos de energia no am-biente regulado, podendo realizar as licitações para compra sob delegação da ANEEL. Fica mantida a possibilidade de se dirimirem divergências entre os agentes por meio de arbitra-gem, conforme ocorria no âmbito do MAE, tendo a Lei autorizado as entidades da administração indireta a aderirem à convenção de arbitragem a ser instituída.

Outro agente institucional criado no âmbito do Novo Modelo foi a Empresa de Pesquisa Energética (“EPE”), cria-da pela Lei 10.847, com o principal objetivo de desenvolver os estudos e pesquisas necessários ao exercício, pelo MME, da função de efetuar o planejamento energético. Dentre suas competências está a de obter as licenças prévias ambientais necessárias às novas licitações envolvendo empreendimen-tos de geração hidrelétrica e transmissão de energia. A intenção é que a regulamentação preveja que os projetos já sejam licitados com as devidas licenças, evitando os entraves ambientais com os quais os investidores anteriormente se deparavam.

Adicionalmente,  a  Lei  autoriza  a  constituição  do Comitê de Monitoramento do Setor Elétrico(“CMSE”) no âmbito do MME, com a finalidade de acompanhar e avaliar permanentemente a continuidade e a segurança do suprimento eletroenergético em todo o território nacional.

Caberá uma análise jurídica pormenorizada das atri-buições de cada agente setorial, visto que pode haver con-flitos de competência com base no texto da Lei.

Desverticalização das Atividades do Setor

Almejando a total desverticalização das atividades do setor elétrico, a Lei proíbe as distribuidoras de desenvolver atividades de geração, transmissão ou outras estranhas ao objeto da concessão, bem como de participarem de qual-quer outra sociedade. Excetuam-se as distribuidoras que atendam sistemas isolados ou mercado próprio inferior a 500 GWh/ano, bem como as atividades relacionadas à captação, aplicação ou empréstimo de recursos financeiros destinados aos serviços prestados. As distribuidoras têm o prazo de 18 meses a contar da publicação da Lei para se ade-quarem à vedação. O prazo de 18 meses poderá ser pror-rogado por uma única vez se comprovada a impossibilidade de cumpri-lo por razões alheias à vontade das concessio-nárias. Não obstante, as distribuidoras poderão, durante a fase de reestruturação, celebrar contratos com relação a outras atividades pelo prazo máximo de doze meses a partir de 11 de dezembro de 2003.

Consumidores Livres

A Lei proíbe que as distribuidoras vendam energia elétri-ca aos consumidores que possam optar por serem livres, o que pode ser visto como uma violação aos direitos previstos nos contratos de concessão. As distribuidoras somente po-derão vender aos consumidores livres a energia resultante de leilões realizados até a publicação da Lei, desde que o pra-zo de atendimento seja limitado a 24 meses. Nos contratos de concessão não foi atribuída exclusividade às distribuido-ras com relação ao fornecimento aos consumidores livres, porém era possível que estas demonstrassem eficiência sufi-ciente para captar consumidores antes cativos de outras dis-tribuidoras, de forma a recuperar eventual perda de seu mercado, estimulando a concorrência. A liberalização do merca-do de consumo almejada no antigo modelo é impactada, po-dendo os atuais consumidores livres optar por comprar so-mente de geradoras ou comercializadoras. Por sua vez, as geradoras, sobretudo os empreendimentos ainda não amor-tizados, tendem a vender aos consumidores livres apenas eventuais excedentes, pois dependem de contratos de longo prazo com consumidores de grande porte (que normalmen-te são as distribuidoras) para viabilizar seus financiamentos.

O consumidor que opte por se tornar livre, uma vez que assim permita a futura regulamentação, deverá notificar a concessionária local com no mínimo 12 meses de antece-dência. A Lei permite, em exceção à regra, que até 31 de de-zembro de 2009, os consumidores que pretendam se tornar autoprodutores de energia elétrica ou até mesmo produ-tores independente de energia, o façam mediante notifi-cação à atual supridora com antecedência mínima de 180 (cento e oitenta) dias.

Adicionalmente, os consumidores que optarem por ser livres, somente poderão retornar à condição de consumi-dores cativos, ou seja, voltar a ser atendidos por tarifas regu-ladas, se fizerem esta opção mediante comunicação à distri-buidora local com 5 (cinco) anos de antecedência, a não ser que o prazo seja reduzido a critério da própria distribuidora. O prazo de 5 (cinco) anos torna a opção pelo consumo livre muito arriscada, ainda mais quando se diminuem os possí-veis fornecedores. Não há possibilidade de prever como estará o mercado em cinco anos. Além disso, é prevista a aplicação de penalidade ao consumidor, caso este não con-trate a totalidade de sua demanda mediante contratos bila-terais com um ou mais fornecedores.

A livre competição - que possibilitaria num futuro próxi-mo que cada consumidor, inclusive residencial, pudesse optar por seu fornecedor - parece cada vez mais distante.

? A Transmissão de Energia Elétrica

A legislação referente à atividade de transmissão não so-freu grandes alterações a não ser pelo fato de que o ONS, previamente um órgão independente, apesar de ter suas de-cisões ratificadas pela ANEEL, passará a contar com três diretores indicados pelo Poder Concedente, inclusive o dire-tor-geral. É uma ingerência direta do Poder Concedente em entidades que, nas bases traçadas pelo modelo anterior, eram controladas pelos próprios agentes de forma a cami-nhar-se para a auto-regulamentação do setor e livre compe-tição entre os agentes.

Respeito aos Contratos Vigentes

A proposta do MME prevê que os contratos vigentes serão respeitados, conforme reza o sistema jurídico nacio-nal. Ocorre que, com a intenção de adequar os agentes às novas regras com maior brevidade possível, proibiu-se o adi-tamento dos contratos de comercialização vigentes que te-nham por intuito a prorrogação de prazo ou aumento das quantidades ou preços contratados. Em alguns casos, po-derá ser questionado o respeito ao direito adquirido dos con-tratantes. De qualquer forma, com base no melhor direito, os contratos constituem ato jurídico perfeito, devendo ser garantida a aplicação das cláusulas contratuais já avençadas, inclusive aquelas relativas ao reajuste e à revisão dos preços contratados, que visam a recompor o preço em razão da desvalorização da moeda ou custos imprevisíveis incorridos pelas partes.

Outras Questões

Questão controversa, já objeto de vasta e confusa regu-lamentação setorial, é a do inadimplemento das distribuido-ras com relação ao recolhimento dos encargos setoriais a que estão obrigadas por Lei. A Lei ora analisada proíbe a re-visão tarifária das distribuidoras no caso de inadimplemento no recolhimento de tais encargos, muitos dos quais são efetivamente pagos pelos consumidores finais. No Senado Federal, foi incluída uma exceção com relação à revisão ex-traordinária, a qual poderá ocorrer independente de qualquer inadimplemento das distribuidoras. Vincula-se a possibilidade de reajuste ou revisão de tarifas, direito incondicional previsto na legislação e nos contratos de concessão, ao recolhimento de encargos setoriais, o que sem dúvidas gerará insatisfação.

Eventual descumprimento da obrigação de recolher os encargos deveria ser objeto depenalidade específica, como por exemplo multa pecuniária.

Impulsionados pelos efeitos do racionamento que culmi-nou com a celebração do acordo geral do setor, o legislador propoe desde já que em caso de racionamento decretado pelo Poder Concedente - entenda-se União Federal ou MME - to-dos os contratos registrados no ambiente de contratação re-gulada deverão ter seus volumes ajustados na mesma propor-ção da redução de consumo verificado. Todos perdem. As ge-radoras e as distribuidoras perdem suas receitas, mas pelo menos não existe regra que preveja excessivos pagamentos por qualquer das partes, como era o caso do Anexo V dos contratos iniciais, celebrados na fase de transição do mercado altamente regulado para o mercado livre que jamais chegou a ser implementado. Os consumidores também perdem, prin-cipalmente os comerciantes, apesar de ainda não estarem previstas regras de repasse das perdas havidas pelos agentes do setor, como foi o caso em 2001. De qualquer forma, a in-tenção é melhorar o planejamento setorial e atrair investi-mentos para a expansão do parque gerador de forma que nenhum racionamento seja necessário.

A nova legislação prevê que as distribuidoras poderão, conforme disciplina posterior da ANEEL, condicionar a con-tinuidade do fornecimento aos usuários inadimplentes de mais de uma fatura mensal em um período de 12 (doze) meses ao oferecimento de garantia (neste caso, excluídos os consu-midores residenciais) ou à comprovação de vínculo entre o titular da unidade consumidora e o imóvel onde ela se encon-tra (aqui excluídos os consumidores classificados na categoria de baixa renda). As distribuidoras poderão ainda exigir que os consumidores que optem por ser livres, encontrando-se inadimplentes, apresentem contrato e compra de energia de terceiro, para o fim de continuar utilizando a estrutura física da distribuidora para receber a energia contratada.

Conclusão

Enfim, estão lançadas as bases do Novo Modelo do Setor Elétrico. Agora é esperar que a regulamentação de fato permita a consecução dos objetivos almejados pelo Governo Federal: promover a modicidade tarifária, garantir a segurança de suprimento mediante investimentos na necessária expansão da capacidade geradora e promover a inserção social por meio do marco regulatório.

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