A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) vem causando inquietação entre os empreendedores há algum tempo. Isso porque, embora esse estudo não seja legalmente exigido para o licenciamento ambiental de atividades potencialmente poluidoras, sua ausência tem sido encarada por alguns órgãos ambientais como obstáculo para a emissão de licenças ambientais.


O Ministério do Meio Ambiente (MMA) define a AAE como “um instrumento de política ambiental que tem por objetivo auxiliar, antecipadamente, os tomadores de decisões no processo de identificação e avaliação dos impactos e efeitos, maximizando os positivos e minimizando os negativos, que uma dada decisão estratégica – a respeito da implementação de uma política, um plano ou um programa – poderia desencadear no meio ambiente e na sustentabilidade do uso dos recursos naturais, qualquer que seja a instância de planejamento”.


Embora as discussões sobre o conceito, a importância e a (im)prescindibilidade da AAE tenham avançado nos últimos anos, não é exagero afirmar que ainda estamos em um cenário de insegurança jurídica sobre o tema. A escassa regulamentação do estudo em discussão cria certa nebulosidade pela ausência de fundamentação legal coerente. Como exigir determinado estudo, se nem mesmo a lei esclarece em que situações ele deve ser requisitado? Como exigir do empreendedor a macroavaliação dos aspectos ambientais de toda uma região, não necessariamente relacionada à atividade específica que ele desenvolverá?


Para que essa situação de incerteza seja superada e se viabilize um ambiente propício ao desenvolvimento sustentável efetivo, é crucial que o assunto seja explorado em mais profundidade.


É nesse sentido, de conferir luz ao tema, que a Advocacia Geral da União (AGU), por meio da Procuradoria Federal Especializada junto ao Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis (PFE-IBAMA), emitiu o Parecer nº 00007/2017/COJUD/PFE IBAMA SEDE/PGF/AGU. De acordo com a Procuradoria, entre outros tantos argumentos, in verbis:


“Destaca-se que a AAE serve como subsídio ao planejamento governamental (PPP), não sendo vinculante a este e muito menos ao licenciamento ambiental (...). Avaliar os impactos cumulativos e sinérgicos de um objeto licenciado é perfeitamente possível dentro do licenciamento ambiental. A mensuração de impactos cumulativos e sinérgicos não é exclusividade da AAE. Essa mesma função está presente no Estudo de Impacto Ambiental (EIA), por previsão expressa da Resolução Conama 01/86, mas também está presente em outros tipos de estudos de impacto, pois estes têm o dever de contextualizar os impactos ambientais causados, analisando como os impactos do objeto licenciado se comportam no meio, no contexto no qual se inserem, acabando, portanto, por analisar a cumulatividade e sinergia, na proporção de seus impactos. (...) O que se defende é que o meio ambiente ecologicamente equilibrado não fica à deriva sem a previsão da AAE.”


É possível observar que a AGU considera a AAE um instrumento subsidiário e prescindível. Desse modo, sua exigência no âmbito de processos de licenciamento ambiental é desnecessária. De acordo com a PFE-IBAMA, além de a avaliação não ser exigível por lei e ser voltada apenas à orientação não vinculante de políticas públicas, o seu conteúdo essencial (por exemplo, a mensuração de impactos ambientais cumulativos e sinérgicos) já integra de certa forma o escopo de outros estudos ambientais voltados especificamente para o licenciamento ambiental de atividades e empreendimentos, como o Estudo de Impacto Ambiental e seu respectivo Relatório de Impacto ao Meio Ambiente (EIA/RIMA).


Em face da citada desorientação legislativa, o Projeto de Lei nº 3.729/2004 (Lei Geral do Licenciamento Ambiental) contém um capítulo sobre a AAE e esclarece que:


“Artigo 39: (...)


§2º: A AAE não poderá ser exigida como requisito para o licenciamento ambiental e sua inexistência não obstará ou dificultará o processo de licenciamento.”


O mesmo PL esclarece ainda que a AAE “será realizada pelos órgãos responsáveis pela formulação e planejamento de políticas, planos e programas governamentais” (Art. 38, parágrafo único), ou seja, pelo Poder Público.


Apesar de existirem entendimentos diversos no país, observa-se atualmente uma tendência nacional de considerar a AAE um estudo atribuível ao Poder Público, que deve conduzi-lo como instrumento para orientar a tomada de decisão em políticas, planos e programas governamentais – portanto, anterior até mesmo às políticas em si.


Sendo assim, é razoável entender que o dever de elaborar a AAE não pode ser transferido a pessoas físicas e jurídicas de direito privado no âmbito de processos administrativos de licenciamento ambiental. Posicionamentos em sentido contrário podem estimular arbitrariedades mascaradas sob um falso manto de discricionariedade administrativa, fomentando a já aguda insegurança jurídica que assola o Direito Ambiental no país.