O Banco Central do Brasil (BCB) abriu para consulta pública, em 28 de novembro, minutas de ato normativo conjunto do Conselho Monetário Nacional (CMN) e do BCB e de Circular BCB que tratam da introdução de “Ambiente Controlado de Testes para Inovações Financeiras e de Pagamento” (Sandbox Regulatório) no âmbito do Sistema Financeiro Nacional e do Sistema de Pagamentos Brasileiro.[1]

A minuta de ato normativo conjunto CMN-BCB traz as diretrizes gerais do Sandbox Regulatório, enquanto a minuta de circular do BCB regulamenta em maior detalhe a proposta do primeiro ciclo de Sandbox Regulatório no âmbito do BCB. As medidas estão em conformidade com a estratégia regulatória anunciada no Brasil em junho de 2019, por meio de comunicado conjunto[2] assinado pelo BCB, a Comissão de Valores Mobiliários (CVM), a Superintendência de Seguros Privados (Susep) e a Secretaria Especial de Fazenda do Ministério da Economia.

Em linhas gerais, a estratégia prevê à criação de um ambiente regulatório experimental que busca incentivar a inovação no mercado financeiro, de capitais e securitário, por meio da concessão de autorizações temporárias para instituições que tenham modelos de negócio inovadores. As empresas selecionadas poderão cumprir menos exigências regulatórias por um período determinado, mas estarão sujeitas aos limites e às condições estabelecidos pelos reguladores, que deverão atuar de forma coordenada, caso as atividades exercidas por um empreendimento se enquadrem na competência regulatória de mais de uma entidade.

O objetivo das medidas é dar maior efetividade à previsão do art. 3º, VI, da recém-promulgada Lei nº 13.874/2019 (Lei da Liberdade Econômica), que confere a toda pessoa o direito de “desenvolver, executar, operar ou comercializar novas modalidades de produtos e de serviços quando as normas infralegais se tornarem desatualizadas por força de desenvolvimento tecnológico consolidado internacionalmente, nos termos estabelecidos em regulamento, que disciplinará os requisitos para aferição da situação concreta, os procedimentos, o momento e as condições dos efeitos”.

Longe de ser uma peculiaridade do ordenamento jurídico brasileiro, a estratégia de sandbox é hoje tendência internacional. Segundo levantamento realizado entre fevereiro e abril de 2019 com apoio do Banco Mundial,[3] diversos países já têm disposições sobre o modelo sandbox, entre eles, Austrália, Canadá, Cingapura, Estados Unidos, Reino Unido, Rússia e Suíça. Vários outros já estariam considerando sua adoção, como África do Sul, Brasil, Espanha, Japão e México.

Entre as iniciativas de sandbox adotadas em outros países, merecem destaque as do Reino Unido e de Cingapura, que se consolidaram na vanguarda das inovações regulatórias e apontam caminhos interessantes para a operacionalização do modelo de sandbox brasileiro.

No Reino Unido, o regulador responsável pelo sistema financeiro, a Financial Conduct Authority (FCA), opera a estratégia de sandbox mediante a abertura de períodos de inscrição preestabelecidos para as entidades interessadas. Na convocação para cada um desses períodos, a FCA destaca propostas e tecnologias cujas candidaturas serão priorizadas, mas não restringe de modo rigoroso os possíveis participantes. As iniciativas que ingressam em cada período seguem um ciclo específico de testes, que dura seis meses.

Em Cingapura, por sua vez, a Monetary Authority of Singapore adota um modelo de sandbox que segrega as entidades interessadas em dois grupos. O primeiro, denominado Sandbox, destina-se a modelos de negócio mais complexos que requerem customização para equilibrar os riscos e benefícios do projeto. Já o segundo, denominado Sandbox Express, dispõe de aprovações céleres e regras predefinidas, sendo destinado aos negócios que ofereçam baixo risco e já sejam conhecidos no mercado.

Enquanto isso, no Brasil, o Sandbox Regulatório ensaia seus primeiros passos já com a vantagem de observar resultados da experiência internacional. Além da já mencionada consulta pública iniciada pelo BCB, a CVM submeteu minuta de instrução normativa para audiência pública no segundo semestre de 2019, enquanto a Susep submeteu as minutas de circular e de resolução do Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP). Os principais pontos das três propostas são comparados na tabela abaixo:

 

CMN-BCB

CVM

Susep

Público-alvo

Pessoas jurídicas que ofereçam projeto inovador, entendido como aquele que represente inovação tecnológica ou aprimoramento, como ganho de eficiência, alcance, capilaridade, redução de custos ou aumento de segurança (art. 2°, I e II, da minuta de ato normativo conjunto CMN-BCB)

A cada ciclo alguns temas/atividades são definidos como prioridades estratégicas, e a pertinência da proposta serve como critério de desempate caso o número de entidades elegíveis seja superior ao número máximo de participantes (art. 30 da minuta de ato normativo conjunto CMN-BCB e art. 7º da minuta de circular BCB)

Pessoas jurídicas atuantes no mercado brasileiro de valores mobiliários que (i) promovam alguma inovação tecnológica, (ii) forneçam novos produtos ou serviços ou (iii) promovam ganhos de eficiência, redução de custos ou ampliação do acesso do público em geral a produtos ou serviços do mercado de valores mobiliários (art. 2°, IV, da minuta de ICVM)

Pessoas jurídicas que apresentem projeto inovador, entendido como aquele que desenvolva produtos e/ou serviços no mercado de seguros a partir de uma nova tecnologia, ou de tecnologia existente aplicada de modo diverso (art. 1° e 2°, III, da minuta de resolução CNSP)

Estão excluídos os planos de seguro e previdência estruturados nos regimes financeiros de repartição de capitais de cobertura e capitalização (parágrafo único do art. 1° da minuta de resolução CNSP)

Critérios de elegibilidade e requisitos formais

Segundo o art. 4° da minuta de ato normativo conjunto CMN-BCB, os critérios formais são:

I – Ser pessoa jurídica; e

II – Assumir a forma de associação, sociedade, Eireli, prestador de serviços notariais e de registro, empresas públicas e sociedades de economia mista.

Além disso, o art. 28 trouxe os seguintes requisitos:

I – Enquadramento do produto ou serviço proposto no conceito de projeto inovador;

II – Inserção do produto ou serviço proposto no âmbito da competência regulatória do Conselho Monetário Nacional (CMN) e do BCB;

III – Origem lícita dos recursos utilizados no projeto;

IV – Reputação ilibada dos administradores e controladores;

V – Adequação do plano de descontinuidade, entendido como a sequência de medidas promovidas pelo participante quando do encerramento da sua participação no Sandbox Regulatório; e

VI – Designação de diretor responsável pela participação no Sandbox Regulatório.

Segundo o art. 5° da minuta de ICVM, os critérios são:

I – O modelo de negócio inovador deve ser conduzido primariamente dentro do mercado de valores mobiliários brasileiro, ainda que suas atividades possam se expandir para outras jurisdições;

II – O proponente deve demonstrar possuir capacidades técnica e financeira suficientes para desenvolver a atividade pretendida;

III – Os administradores e sócios controladores diretos ou indiretos do requerente não podem (i) estar inabilitados ou suspensos para administrar instituições autorizadas pelos órgãos reguladores, (ii) ter sido condenados pelos crimes previstos na minuta ou (iii) estar impedidos de administrar seus bens ou deles dispor em razão de decisão judicial ou administrativa;

IV – O proponente não pode estar proibido de contratar com instituições financeiras oficiais ou participar de licitação; e

V – O proponente deve ter adotado políticas, procedimentos e controles internos que, no mínimo, estabeleçam mecanismos de proteção contra ataques cibernéticos e acessos lógicos indevidos a seus sistemas e que versem sobre a produção e guarda de registros e informações, inclusive para fins de realização de auditorias e inspeções.

Segundo os arts. 5° e 6° da minuta de resolução CNSP, os critérios são:

I – Utilização de meios remotos nas operações relacionadas a seus planos de seguro, na forma disposta na regulamentação vigente;

II – Apresentação de análise dos principais riscos associados à sua atuação, incluindo aqueles relativos à segurança cibernética, e plano de mitigação de eventuais danos aos clientes;

III - Ter sede no Brasil;

IV – Estar regularmente constituído e registrado no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (CNPJ); e

V – Ter administradores e sócios controladores diretos ou indiretos que (i) não estejam inabilitados ou suspensos para o exercício de cargo em instituições financeiras e demais entidades autorizadas a funcionar pela CVM, pelo BCB, pela Susep, pela Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) ou pela Superintendência Nacional de Previdência Complementar (Previc), (ii) não tenham sido condenados pelos crimes previstos na minuta e (iii) não estejam impedidos de administrar seus bens ou deles dispor em razão de decisão judicial ou administrativa.

Procedimento de ingresso

1. BCB edita ato de convocação contendo as regras do ciclo (art. 26 da minuta de ato normativo conjunto CMN-BCB).

2. Interessado deve se inscrever e apresentar os documentos exigidos na regulamentação e no ato de convocação (art. 27 e 28 da minuta de ato normativo conjunto CMN-BCB).

3. BCB faz uma análise preliminar com base nos requisitos dispostos no art. 4° e nos incisos I e II do art. 28 acima, caso o número de inscritos seja igual ou menor que o número total de participantes admitidos, analisa os  requisitos dos incisos IV a VI do art. 28 e emite as autorizações (arts. 29 e 31 da minuta de ato normativo conjunto CMN-BCB).

4. Caso o número de inscritos seja superior ao número de participantes admitidos, o BCB, após a análise preliminar, classifica os candidatos de acordo com as prioridades estratégicas daquele ciclo, grau de maturidade do projeto, riscos envolvidos e capacidade técnico-operacional e de governança. Após a classificação, avalia os inscritos mais bem colocados de acordo com os requisitos dos incisos IV a VI do art. 28, até o número máximo de participantes previstos para aquele ciclo, e emite as autorizações (arts. 30 e 31 da minuta de ato normativo conjunto CMN-BCB).

1. Comitê de Sandbox coordena os procedimentos para o início do ciclo, incluindo os prazos para as inscrições (art. 3° da minuta de ICVM).

2. Deve apresentar proposta com informações sobre a atividade, dispensas regulatórias pretendidas, entre outras informações (art. 6° da minuta de ICVM).

3. Propostas são avaliadas pelo Comitê de Sandbox (art. 7° da minuta de ICVM).

4. É apresentado relatório ao colegiado (art. 9° da minuta de ICVM).

5. Colegiado aprova as autorizações temporárias (art. 12 da minuta de ICVM).

1. Susep publicará edital para seleção contendo as condições gerais para concessão de autorização temporária (art. 2°, VII, da minuta de circular Susep).

2. Interessados formulam pedido de autorização com os documentos exigidos na regulamentação e no edital (art. 9° da minuta de circular Susep).

3. Comitê avaliador formula parecer sobre cada participante em até 60 dias após o fim do edital (art. 6° da minuta de circular Susep).

4. Susep emite aprovação (art. 10 da minuta de resolução CNSP).

5. Em até 90 dias após a autorização, os participantes devem constituir-se, eleger administradores, submeter os atos societários à aprovação da Susep e comprovar a origem dos recursos investidos no projeto (art. 10 da minuta de circular Susep).

6. Susep emite autorização temporária (art. 11 da minuta de circular Susep).

Vedações relevantes e hipóteses de cancelamento da autorização

Os contratos firmados com clientes não podem ter seu prazo de vencimento previsto para depois do período determinado para a duração do Sandbox Regulatório (art. 10, VII, da minuta de ato normativo conjunto CMN-BCB).

Participantes não podem contratar correspondentes para fornecimento de produtos ou serviços no Brasil (art. 12 da minuta de ato normativo conjunto CMN-BCB).

No caso de participantes no mercado de câmbio, é vedado (art. 22 da minuta de ato normativo conjunto CMN-BCB):

I – Realizar operação de compra ou venda de moeda estrangeira com instituição financeira no exterior;

II – Manter contas de depósito em moeda nacional de residentes, domiciliados ou com sede no exterior ou de contas em moeda estrangeira para os clientes atendidos no Sandbox Regulatório;

III – Usar recursos em espécie para a entrega ou o recebimento dos reais ou da moeda estrangeira; e

IV – Alterar e cancelar as operações de câmbio realizadas no Sandbox Regulatório.

O BCB poderá cancelar a autorização em decorrência de (art. 40 da minuta de ato normativo conjunto CMN-BCB):

I – Descumprimento dos termos da autorização concedida;

II – Aumento dos riscos decorrentes das atividades do participante, de modo que não sejam mais compatíveis com o regime de Sandbox Regulatório;

III – Não comprovação da origem lícita dos recursos empregados no projeto;

IV – Descumprimento do prazo para o início da execução do projeto; e

V – Recebimento de reclamações excessivas de usuários.

A autorização poderá ser cancelada nas seguintes hipóteses:

I – Não cumprimento das obrigações de comunicação a investidores e clientes, bem como daquelas relacionadas com o monitoramento especial da CVM (art. 18, I, da minuta de ICVM);

II - Existência de falhas operacionais graves (art. 18, II, da minuta de ICVM);

III - geração de riscos excessivos não previstos anteriormente pelo Comitê de Sandbox (art. 18, III, da minuta de ICVM);

IV – Não cumprimento de algum critério de elegibilidade (art. 18, IV, da minuta de ICVM); e

V - Prática de irregularidades (art. 18, V, da minuta de ICVM).

A autorização poderá ser cancelada nas seguintes hipóteses (art. 49 da minuta de circular Susep):

I – Índice de reclamação apurado acima de 1%, de forma cumulativa;

II – Ocorrência de prejuízos aos consumidores;

III – Descumprimento das condições para limites de riscos ou itens subscritos;

IV – Constituição inadequada das provisões técnicas;

V – Insuficiência de ativos garantidores;

VI – Aplicação dos recursos das provisões técnicas em desacordo com o estabelecido pelo CMN e os critérios estabelecidos para as sociedades seguradoras;

VII – Patrimônio líquido contábil, descontado de eventuais ativos intangíveis e custos de aquisição diferidos, inferior ao capital mínimo requerido;

VIII – Oferecimento ou venda de produto e/ou serviço em desacordo com o projeto inovador aprovado pela Susep;

IX – Descumprimento, sem justificativa aceitável, do plano de negócios;

X – Aumento dos riscos associados à atividade desenvolvida, de modo que não sejam mais compatíveis com o regime de autorização por tempo determinado;

XI – Falhas graves no modelo negócios desenvolvido; e

XII – Existência de indícios de prática de ilícito mediante dolo ou fraude.

Duração do ciclo

Definida pelo BCB, com limite máximo de um ano, podendo ser prorrogada por até um ano (art. 7° da minuta de ato normativo conjunto CMN-BCB)

Definida pelo Comitê de Sandbox, com limite máximo de um ano, podendo ser prorrogada por até um ano (art. 3°, III e §3°, da minuta de ICVM)

Definida no edital, com limite máximo de 36 meses (art. 4°, I, da minuta de resolução CNSP)

Status da consulta

Aberta até 31/01/2020

Encerrada em 12/10/2019

Encerrada em 30/10/2019


Os modelos propostos pelos reguladores brasileiros ainda não foram oficializados por normativos cogentes. Ainda é cedo para saber que contribuições efetivas a estratégia de sandbox poderá dar para o desenvolvimento do mercado financeiro e securitário brasileiro.

De todo modo, já é possível extrair da experiência internacional algumas conclusões parciais, como indica um estudo recente realizado pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) em conjunto com o Banco Mundial.[4] Entre elas, destacam-se:

  • A experiência com sandboxes oferece insights importantes aos reguladores, mas não uma solução definitiva para avaliar inovações, nem para regular fintechs.
  • A coordenação entre os reguladores é essencial, já que as fintechs frequentemente desafiam categorias regulatórias.
  • O diálogo contínuo com o mercado é um dos resultados mais valiosos da estratégia.
  • Avaliar questões de design e estabelecer objetivos, como critérios de elegibilidade, de saída e mensuração de resultados, são aspectos fundamentais para preservar o ambiente regulatório.

Comparando os modelos propostos no Brasil com as conclusões parciais da experiência internacional, percebe-se, desde já, que os reguladores brasileiros estão atentos às lições aprendidas no exterior para lançar no país o Sandbox Regulatório como uma ferramenta de desenvolvimento e amadurecimento do sistema regulatório brasileiro. Além de ajudar a fomentar o avanço tecnológico, o sandbox tem potencial para aproximar mais o regulador de novos entrantes no mercado financeiro e alavancar os resultados das empresas que o adotarem.


[1] Edital de Consulta Pública nº 72/2019. https://www3.bcb.gov.br/audpub/DetalharAudienciaPage?1&pk=321

[2] Comunicado: implementação de modelo de sandbox regulatório no Brasil. http://www.economia.gov.br/area-de-imprensa/notas-a-imprensa/2019/06/comunicado-conjunto-de-13-de-junho-de-2019

[3] CGAP-World Bank: Regulatory Sandbox Global Survey, 2019. Disponível em: https://www.findevgateway.org/sites/default/files/publication_files/surevy_results_ppt_cgap_wbg_final_20190722_final.pdf

[4] IMF Policy Paper – Fintech: the experience so far. 2019. Disponível em: https://www.imf.org/~/media/Files/Publications/PP/2019/PPEA2019024.ashx