O Supremo Tribunal Federal (STF) iniciou recentemente o julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 1.183 (ADPF 1.183), que analisa os limites constitucionais do poder regulamentar do Tribunal de Contas da União (TCU) e do alcance de sua atuação no exercício do controle externo da Administração Pública.
Ajuizada em 29 de julho de 2024 pelo Partido Novo, a ação tem por objeto a Instrução Normativa TCU 91/22 (IN TCU 91/22), que instituiu procedimentos de solução consensual de controvérsias no âmbito da corte e criou a Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos (SecexConsenso).
O centro da controvérsia está na delimitação do papel institucional do TCU no contexto da progressiva valorização dos instrumentos consensuais na Administração Pública, especialmente diante da crescente utilização da SecexConsenso para atuar em conflitos envolvendo diversos setores de infraestrutura.
Em cerca de três anos, teriam sido homologadas pelo TCU mais de 20 soluções consensuais envolvendo setores como ferrovias, rodovias, aeroportos e energia, com valores combinados superiores a R$ 300 bilhões.
Estima-se que os acordos teriam proporcionado economia de cerca de R$ 100 bilhões, além de contribuírem para o aumento da segurança jurídica nos setores envolvidos, por levarem ao encerramento de disputas nas esferas judicial, administrativa e arbitral.
Em meio a esse cenário o julgamento teve início na sessão extraordinária de 12 de fevereiro de 2026, com a relatoria do ministro Edson Fachin e teve sustentações orais pelas partes e pelos amici curiae admitidos.
Na ocasião, o Partido Novo argumentou que a criação da SecexConsenso teria dado ao TCU posição de protagonismo excessivo na definição de soluções administrativas, ao permitir que o tribunal avalie, com base em critérios de conveniência e oportunidade, a admissibilidade e aprovação dos procedimentos consensuais.
Sob essa premissa, o partido sustenta que existam três eixos principais de inconstitucionalidade
No primeiro eixo, aponta-se que o art. 3º da Lei 8.443/92 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União) não autoriza a criação de mecanismo que implique nova modalidade de controle. Além disso, segundo o art. 71 da Constituição Federal, a fiscalização do TCU deve ocorrer de forma concomitante ou posterior à atividade administrativa, e não por meio de aprovação prévia de acordos administrativos.
No segundo eixo, o Partido Novo argumenta que a atuação consensual do TCU representaria ingerência na esfera decisória do Poder Executivo.
Por último, no terceiro eixo, destaca possível comprometimento da moralidade administrativa e do princípio republicano. O argumento é que o apanhado normativo poderia favorecer rearranjos decisórios sem respaldo legal expresso, assim como favorecer o presidente do TCU, que passaria a “ostentar um poder importante para negociações políticas incoerentes com a ideia republicana de que a coisa pública pertence ao povo”.
Com base nessas declarações, o Partido Novo pediu medida cautelar para a suspensão imediata dos efeitos da norma. O ministro relator, por sua vez, aplicou o rito instrutório previsto no art. 6º da Lei 9.882/99, priorizando a coleta de manifestações institucionais antes de apreciar o pedido de urgência.
Em sentido oposto, a Advocacia-Geral da União, na qualidade de representante da parte interessada, defendeu a constitucionalidade da IN TCU 91/22 e a regularidade da atuação do Tribunal de Contas da União no âmbito da consensualidade administrativa.
A manifestação foi acompanhada por diversos amici curiae – entre eles o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, o Instituto Brasileiro de Direito Administrativo, a Associação Brasileira dos Terminais Portuários e a Escola Paranaense de Direito – que, em linhas gerais, defenderam a compatibilidade do modelo com o ordenamento jurídico e ressaltaram seu potencial de conferir maior eficiência e segurança jurídica à Administração Pública.
Discute-se, ainda, uma possível perda superveniente do objeto da ação devido à aprovação posterior, em novembro de 2025, de ajustes na instrução normativa em questão.
As alterações teriam aperfeiçoado o modelo da SecexConsenso em relação a:
- delimitação material de sua atuação;
- critérios de admissibilidade; e
- exigências de transparência e tecnicidade do procedimento que, porém, não teriam atingido o núcleo da controvérsia constitucional.
A Procuradoria-Geral da República (PGR), em pareceres escritos, entendeu que a ADPF é admissível e não houve perda superveniente do objeto da ação. Entretanto, no mérito, sustentou a constitucionalidade da IN TCU 91/22.
O mérito do julgamento ainda deverá ser apreciado pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, que deverá definir a compatibilidade do modelo instituído pela IN TCU 91/22, considerando o desenho constitucionalmente definido para as funções do controle externo.
Enquanto se aguardam os votos dos ministros do STF, seguimos acompanhando de perto o andamento da ADPF 1.183. O resultado poderá impactar diretamente diversos setores de infraestrutura que fazem ou já fizeram uso da SecexConsenso, com reflexos na solução de controvérsias administrativas, na repactuação de contratos administrativos e no destravamento de novos investimentos de vulto.
