O Decreto Federal nº 10.314/20, publicado em 7 de abril, promoveu uma atualização relevante dos procedimentos aplicáveis a doações de particulares para a Administração Pública federal, sobretudo no momento em que o poder público precisa de bens e serviços para apoiar o combate à pandemia de covid-19. Essa atualização normativa incluiu uma nova regra no Decreto Federal nº 9.764/19 que autoriza a Administração Pública federal a reduzir ou até mesmo suprimir o prazo de aceitação ou manifestação de interesse na doação, por iniciativa de particulares, de objetos necessários ao atendimento de situação emergencial ou calamitosa.

 

Originalmente, o Decreto Federal nº 9.764/19 versava apenas sobre doações sem encargos (isto é, que não geram, para o donatário, restrições ou obrigações vinculadas ao bem ou serviço doado). No entanto, por causa das modificações introduzidas pelo Decreto Federal nº 10.314/2020, ele passou a regular também as doações com encargos e outros temas que descreveremos a seguir.

 

Os encargos que podem ser assumidos pela Administração Pública federal são restrições ao bem ou serviço doado ou obrigações de fazer ou não fazer em favor do doador, do donatário, de terceiros ou do interesse público. Contrapartidas financeiras ao doador são vedadas pelo Decreto Federal nº 9.764/19, evidentemente, porque são incompatíveis com a doação (gratuita por natureza).

 

A doação sem encargos, se por iniciativa da Administração Pública federal, deve ocorrer necessariamente via chamamento público e está condicionada à inexistência de bens ou serviços disponíveis na plataforma digital reuse.gov.br (solução tecnológica do Ministério da Economia que oferta, para a Administração Pública federal, bens e serviços disponibilizados pelos próprios órgãos de governo ou doados por particulares).

 

O Ministério da Economia é responsável por publicar o edital do chamamento público em seu site eletrônico. O edital deverá conter as características, regras e condições aplicáveis à doação almejada pela Administração Pública federal, inclusive a minuta do termo de doação, entre outras informações. Na sequência, os particulares interessados devem apresentar suas propostas em sessão pública. Ao final, serão selecionadas as propostas mais adequadas aos interesses da Administração Pública federal, segundo os critérios do edital. Em caso de empate, as propostas serão escolhidas por sorteio. Mais de uma proposta pode ser aceita pela Administração Pública se houver demanda suficiente pelo bem ou serviço almejado.

 

No novo sistema de doações para a Administração Pública federal introduzido pelo Decreto Federal nº 10.314/20, não há previsão de doação com encargos via chamamento público. Trata-se de uma decisão acertada porque é não é razoável, sob a perspectiva do gestor público, fixar de antemão os encargos vinculados à doação almejada, tendo em vista que sempre há a possibilidade (ainda que teórica) de recebimento dessa doação sem encargos (ou com encargos menos gravosos). Assim, cabe ao particular interessado no chamamento público avaliar se proporá uma doação com encargos e quais serão eles, se essa for a abordagem escolhida pelo proponente.

 

Já a doação por iniciativa do particular, com ou sem encargos, deve ocorrer por manifestação de interesse submetida através da plataforma digital reuse.gov.br. A manifestação deverá conter as informações pertinentes à doação (descrição dos bens e serviços doados e de eventuais encargos, seu valor de mercado, especificações e quantitativos, entre outros dados). O particular pode indicar, ou não, o(s) donatário(s) (entes da Administração Pública federal) a quem a sua doação se destina. As informações submetidas pelo particular serão então analisadas pela Central de Compras do Ministério da Economia.

 

No caso de doações sem encargos, se aprovadas, a Central de Compras publicará o anúncio da doação que ficará disponível por dez dias na plataforma reuse.gov.br. Nesse prazo, caberá ao(s) donatário(s) aceitar, ou não, a doação. Se o particular tiver optado por não indicar donatários específicos em sua manifestação de interesse, quaisquer entidades ou órgãos interessados podem se candidatar a receber a doação.

 

Propostas de doações sem encargos apresentadas por particulares através da plataforma reuse.gov.br que tiverem objeto idêntico ao de chamamentos públicos com prazo aberto para apresentação de propostas serão recebidas pela Central de Compras como propostas desses chamamentos, se atendidas as regras de habilitação.

 

Por outro lado, na hipótese de doações com encargos por iniciativa do particular, após a aprovação da Central de Compras e a disponibilização do anúncio da doação na plataforma reuse.gov.br, outros doadores interessados poderão apresentar propostas de doação correlatas no prazo de dez dias. Sem prejuízo, nesse período, o(s) donatário(s) também podem aceitar a doação, ou não, nos termos em que foi proposta pelo particular. Alternativamente, os órgãos e entidades interessados poderão se candidatar a receber a doação, caso ela não tenha sido direcionada a donatários específicos pelo proponente. Contudo, se outras propostas de doação forem apresentadas nesse prazo, caberá ao(s) donatário(s) interessado(s) avaliar e selecionar a(s) proposta(s) mais vantajosa(s) à Administração Pública (isto é, com menores encargos).

 

Vencidos esses procedimentos e obtida a aprovação final do(s) donatário(s), a doação por iniciativa do particular (com ou sem encargos) será então formalizada por meio de um ajuste entre o particular e a Administração Pública. Para doações de bens, esse ajuste assumirá a forma de um termo de doação, se não houver encargos. Se houver encargos, será um contrato de doação. Já no caso de doações de serviços, o arranjo deverá ser formalizado sempre por meio de um termo de adesão.

 

A regulamentação dos procedimentos aplicáveis a doações com encargos para a Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional é, sem dúvida, a principal inovação introduzida no Decreto Federal nº 9.764/19 com a recente edição do Decreto Federal nº 10.314/20. No entanto, há outras regras introduzidas no Decreto Federal nº 9.764/19 que também merecem atenção.

 

Uma delas é a vedação ao recebimento de doações que gerem obrigações futuras de contratação direta do particular para fornecimento de bens, insumos e peças de marca exclusiva ou de serviços por inexigibilidade de licitação. Essa proibição visa a evitar que a doação direcione contratações futuras da Administração Pública em favor do particular, o que artificialmente criaria uma situação de inviabilidade de competição e a subversão do dever de licitar.

 

Outra regra relevante é a proibição de recebimento de doações capazes de gerar despesas adicionais à Administração Pública, sejam elas presentes ou futuras, certas ou potenciais, tais como gastos decorrentes de sua responsabilização subsidiária, recuperação de bens ou outras circunstâncias que tornem a doação antieconômica. Essa mesma lógica se verifica em outra regra correlata introduzida pelo Decreto Federal nº 10.314/20: a vedação ao recebimento de doações com encargos desproporcionais ao bem ou serviço oferecido em doação a tal ponto que ela se torne desvantajosa à Administração Pública.

 

O Decreto Federal nº 10.314/20 também introduziu disposição para proibir particulares que tenham realizado uma doação sem encargos para a Administração Pública federal de se utilizarem dos bens ou serviços doados para fins publicitários. Estão ressalvadas apenas as possibilidades, após a entrega dos bens ou o início da prestação dos serviços, de menção informativa da doação no site eletrônico do doador e de menção nominal ao doador no site eletrônico do órgão ou ente donatário da Administração Pública federal. Se o particular tiver interesse em obter vantagens publicitárias em decorrência da doação, essa pretensão deverá ser formalizada na proposta de doação como um encargo associado ao bem ou serviço doado.

 

Ficou estabelecido ainda que a inexecução ou mora no cumprimento do encargo (se houver) pela Administração Pública Federal provocará a reversão da doação. Na prática, todas as doações realizadas por particulares estarão sujeitas, independentemente de previsão expressa no termo ou contrato que formaliza a doação, a uma cláusula de reversão. O descumprimento do encargo, portanto, ensejará o retorno do bem doado ao patrimônio do doador, conforme o artigo 547 do Código Civil (ou a interrupção do serviço prestado ao donatário, por interpretação analógica desse dispositivo).

 

Medidas como as expostas já vinham sendo adotadas em resposta à pandemia antes mesmo da recente edição do Decreto Federal nº 10.314/20. O Ministério da Economia, por exemplo, já havia publicado, em março, editais de chamamento público para receber doações de bens como luvas, máscaras, álcool gel e equipamentos para apoiar o teletrabalho de servidores públicos.

 

No entanto, sob a vigência da redação anterior do Decreto Federal nº 9.764/19, a Administração Pública federal não estava autorizada, por exemplo, a receber doações com encargos (muitas vezes necessários ou desejáveis pelos particulares, por motivos práticos ou por outras questões) ou acelerar os procedimentos aplicáveis ao recebimento de bens e serviços urgentemente necessários (como os destinados ao combate da pandemia).

 

Agora, com as atualizações efetuadas em sua redação, o Decreto Federal nº 9.764/19 passou a fornecer instrumentos jurídicos mais abrangentes, seguros e eficientes para coordenar e executar o combate à pandemia do coronavírus por meio de doações de particulares para a Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. Trata-se de um louvável esforço que, além de atender às necessidades do país no atual estado de calamidade pública, institui uma regulação mais moderna, prática e sofisticada sobre esse tema.